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Staatsrecht für Polizeibeamte

von Frank Braun

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E-Book

1. Auflage 2019

© VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH Buchvertrieb; Hilden/Rhld., 2019

ISBN 978-3-8011-0908-0 (EPUB)

Titel Nr. 102105

Buch (Print)

1. Auflage 2019

© VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH Buchvertrieb; Hilden/Rhld., 2019

Alle Rechte vorbehalten

Satz: VDP GMBH Buchvertrieb, Hilden

Druck und Bindung: Griebsch & Rochol, Hamm

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ISBN 978-3-8011-0861-8

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Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Abschnitt: Grundstudium

1. Teil: Verfassungsgrundsätze

A. Republik

B. Sozialstaat

C. Bundesstaat

I. Gesetzgebung

II. Verwaltungskompetenzen

III. Rechtsprechung

D. Demokratie

I. Der Demokratiebegriff des Grundgesetzes

1. Volksherrschaft

2. Repräsentative Demokratie und freies Mandat

II. Demokratische Legitimation der Staatsorgane

III. Demokratische Willensbildung durch Wahlen und Parteien

1. Wahlen

2. Parteien

IV. Mehrheitsprinzip, Minderheitenschutz und wehrhafte Demokratie

1. Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

2. Wehrhafte Demokratie

E. Rechtsstaat

I. Gewaltenteilung

II. Grundrechtsbindung der Staatsgewalt: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

1. Vorbehalt des Gesetzes

2. Vorrang des Gesetzes

3. Normenhierarchie, formelle Gesetze, materielle Gesetze und Verwaltungsvorschriften

III. Rechtssicherheit: Bestimmtheitsgrundsatz und Vertrauensschutz

1. Bestimmtheitsgrundsatz

2. Vertrauensschutz: Rückwirkung von Gesetzen

IV. Effektiver Rechtsschutz

V. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1. Legitimer Zweck

2. Geeignetheit

3. Erforderlichkeit

4. Angemessenheit („Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn“)

VI. Gerechtigkeit

1. Gerechtigkeit durch Verfahren

2. Zielkonflikte: Materielle Gerechtigkeit versus Rechtssicherheit

2. Teil: Allgemeine Grundrechtslehren

A. Einleitung

B. Der Begriff der Grundrechte

C. Die Funktionen der Grundrechte

I. Die Grundrechte als subjektives Recht

1. Status negativus

2. Status positivus

3. Status activus

II. Die Grundrechte als objektives Recht

1. Drittwirkung von Grundrechten

2. Staatliche Schutzpflichten

3. Einrichtungsgarantien

D. Grundrechtsarten

I. Freiheits-, Gleichheits- und Justizgrundrechte

II. Menschen- und Bürgerrechte

E. Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsmündigkeit

I. Grundrechtsfähigkeit

1. Grundrechtsfähigkeit natürlicher Personen

2. Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen (Art. 19 Abs. 3 GG)

II. Grundrechtsmündigkeit

3. Teil: Die Grundrechtsprüfung

A. Die Prüfungsreihenfolge

B. Die Prüfung von Grundrechtsverletzungen bei Freiheitsgrundrechten

I. Schutzbereich

II. Eingriff

III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

C. Die Prüfung von Grundrechtsverletzung bei Gleichheitsgrundrechten

I. Das Prüfungsschema im Einzelnen: Prüfungsschema Gleichheitsrechte

1. Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung (bzw. Gleichbehandlung)?

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung (bzw. Gleichbehandlung)?

II. Abschließender Beispielsfall

4. Teil: Die einzelnen Grundrechte

A. Allgemeine Handlungsfreiheit

I. Allgemeines

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

3. Eingriff

4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

5. Bezug zu typischen polizeilichen Standardmaßnahmen

6. Beispielsfall

7. Sonderproblem: Polizeiliche Schutzpflicht und das Recht auf Selbstgefährdung

B. Menschenwürde

I. Allgemeines

1. Menschenwürde als Abwehrrecht

2. Menschenwürdegarantie als staatliche Schutzpflicht

3. Menschenwürde als Leistungsrecht

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich und Eingriff

3. Beispielsfälle

C. Die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 104 GG)

I. Eingriff in den Schutzbereich

1. Schutzbereich

2. Eingriff

II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Besondere grundgesetzliche Verfahrensvorschriften bei Freiheitsentziehung (Art. 104 Abs. 2–4 GG)

3. Schranken-Schranken

III. Beispielsfall: „Der vergessene Räuber“

1. Sachverhalt:

2. Lösungsvorschlag:

D. Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG)

I. Schutzbereich und Eingriff

II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

III. Bezug zu typischen polizeilichen Standardmaßnahmen

IV. Beispielsfall

E. Die Unverletzlichkeit der Wohnung, Art. 13 GG

I. Überblick

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung – Schranken

1. Die qualifizierten Gesetzesvorbehalte in Art. 13 Abs. 2 und 7 GG

2. Polizeiliche „Nachschau“ in Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen

V. Übungsfall: Ärger in der Kneipe

F. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, Art. 10 GG

I. Überblick

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

3. Eingriff

III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung – Schranken

G. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht

I. Überblick

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

H. Eigentum und Erbrecht

I. Normzweck

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

I. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit

I. Allgemeines

1. Die Struktur des Art. 4 GG

2. Religiös-weltanschauliche Neutralität des Staates

II. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit, Art. 4 Abs. 1 und 2 GG

1. Schutzbereich

2. Eingriff

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

J. Leben und körperliche Unversehrtheit

I. Allgemeines

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

V. Klausurrelevante Fallbeispiele

1. Finaler Rettungsschuss

2. Verhinderung einer Selbsttötung

K. Die Gleichheitsrechte

I. Allgemeines

1. Allgemeine und spezielle Gleichheitssätze

2. Verhältnis von Freiheits- und Gleichheitsrechten

3. Rechtsanwendungs- und Rechtssetzungsgleichheit

II. Der allgemeine Gleichheitssatz

1. Prüfungsaufbau

2. Beispielsfall

III. Die speziellen Gleichheitsrechte

1. Gleichberechtigung, Art. 3 Abs. 2 GG

2. Diskriminierungsverbote, Art. 3 Abs. 3 GG

5. Teil: Polizeiliche Standardmaßnahmen und Grundrechte

A. Die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG)

B. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG)

C. Das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG)

D. Das Grundrecht auf körperliche Bewegungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG)

E. Die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

F. Das Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG)

G. Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG)

H. Die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)

I. Die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG)

J. Die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG)

2. Abschnitt: Hauptstudium

1. Teil: Die Kommunikationsfreiheiten

A. Die Meinungsfreiheit

I. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

II. Eingriff

III. Schranken

1. Die „allgemeinen Gesetze“

2. Das Recht der persönlichen Ehre

3. Die Bestimmungen zum Schutze der Jugend

IV. Schranken-Schranken

1. Zitiergebot

2. Wechselwirkungslehre

3. Zensurverbot und Art. 17a Abs. 1 GG

B. Die weiteren Kommunikationsfreiheiten

I. Informationsfreiheit

II. Pressefreiheit

III. Rundfunkfreiheit

IV. Filmfreiheit

2. Teil: Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

A. Die Versammlungsfreiheit

I. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

II. Eingriff

III. Schranken

1. Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen

2. Taugliche Schranken bei nicht-öffentlichen Versammlungen

3. Verfassungskonforme Auslegung von Schrankenbestimmungen für Versammlungen unter freiem Himmel

IV. Schranken-Schranken

1. Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht

2. Zitiergebot

3. Verhältnismäßigkeit

V. Verhältnis von Versammlungsfreiheit und Meinungsfreiheit

B. Die Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit

I. Die Vereinigungsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 GG

1. Schutzbereich

2. Eingriff

3. Schranken

II. Die Koalitionsfreiheit

1. Schutzbereich

2. Schranken

3. Polizeiliche Eingriffsmaßnahmen im Rahmen eines Arbeitskampfes

Frank Braun

Staatsrecht für Polizeibeamte

Vorwort

Das vorliegende Kurzlehrbuch enthält in knapper Form die wesentlichen Gesichtspunkte des zu behandelnden Stoffes aus dem Staatsrecht. Inhalt und Aufbau orientieren sich am Curriculum der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW (FHöV NRW) für den Studiengang Polizeivollzugsdienst. Das Buch soll die Vor- und Nachbereitung der Unterrichtseinheiten erleichtern und vor allem eine effektive Hilfe für die Klausurvorbereitung darstellen.

Zahlreiche grafisch hervorgehobene Fallbeispiele und Tipps für die Klausurbearbeitung, die auf der Auswertung von nahezu 100 Staatsrechtsklausuren beruhen, die seit Bestehen der FHöV NRW zur Prüfung gestellt wurden, sollen den prüfungsrelevanten Lernstoff veranschaulichen. Dieser wird in der für die praktische Fallbearbeitung maßgeblichen Prüfungsreihenfolge dargestellt. Prüfungsschemata und Übersichten zu den wichtigsten Grundrechten sollen den Einstieg in die Materie und das effektive Wiederholen vor Klausuren erleichtern.

Schwierigkeiten bereiten Anfängern regelmäßig die Verfassungsgrundsätze und vor allem die allgemeinen Grundrechtslehren (1. Abschnitt Teile 1–3), mit denen das Buch eröffnet. Dies lässt sich kaum vermeiden. Denn diese teils hoch abstrakte Materie ist in ihren Grundlagen einerseits notwendige Voraussetzung, um in die Grundrechtsprüfung einsteigen zu können. Andererseits lässt sie sich erst vollständig begreifen, wenn bereits vertiefte Kenntnisse zu einzelnen Grundrechten bestehen. Sie müssen deshalb pragmatisch vorgehen. Zunächst gilt es nur die wesentlichen Inhalte zu lernen und zu begreifen. Wurden im Verlauf der Lehrveranstaltung einige Grundrechte besprochen, sind die besagten Einstiegskapitel erneut aufmerksam durchzuarbeiten. Der sich dabei einstellende Erkenntnisgewinn ist regelmäßig ganz bedeutsam.

Ich wünsche Ihnen einen erfolgreichen Einstieg in das Studium und Freude beim Umgang mit dem Staatrecht. Anregungen und Hinweise zu diesem Lehrbuch sind mir jederzeit willkommen, per E-Mail (frank.braun@fhoev.nrw.de) oder gerne auch persönlich in der Sprechstunde.

Hofkirchen, im April 2019

Frank Braun

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen, Öffentliches Recht in Bayern, 7. Aufl. 2017 [zitiert: Bearbeiter, in: B/H/K/M]

Dreier, Grundgesetz Kommentar: GG, Band I: Präambel, Artikel 1-19 GG, 3. Aufl. 2013 [zitiert: Bearbeiter, in: Dreier, GG]

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986 [D/W/V/M, Gefahrenabwehr]

Epping, Grundrechte, 7. Aufl. 2017 [Epping, Grundrechte]

Epping/Hillgruber, Beck’scher Online-Kommentar zum Grundgesetz, 40. Edition Stand: 15.2.2019; [zitiert: Bearbeiter, in: BeckOK GG]

Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 2011 [zitiert: Bearbeiter, in: Friauf/Höfling, GG]

Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2014 [Gusy, POR]

Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995 [zitiert: Hesse, Grundzüge]

Hufen, Staatsrecht II: Grundrechte, 3. Aufl. 2018 [zitiert: Hufen, StaatsR II]

Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018 [zitiert: Jarass/Pieroth, GG]

Katz, Staatsrecht, 18. Aufl. 2010 [zitiert: Katz, Staatsrecht]

Kingreen/Poscher, Grundrechte Staatsrecht II, 34. Aufl. 2018 [zitiert: Kingreen/Poscher, StaatsR II]

Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018 [zitiert: Kingreen/Poscher, POR]

Kniesel/Braun/Keller, Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht, 2018 [Kniesel/Braun/Keller, BesPOR]

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012 [zitiert: Bearbeiter, in: Lisken/Denninger, HdbPolR]

Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 85. EL November 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: M/D, GG]

Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010 [zitiert: Maurer, StaatsR I]

Möstl/Kugelmann, Beck‘scher Online-Kommentar Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 11. Edition Stand: 1.11.2018 [zitiert: Bearbeiter, in: BeckOK POR NRW]

Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: Sachs, GG]

Schmidbauer/Steiner, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 4. Aufl. 2014 [zitiert: Schmidbauer/Steiner, PAG]

Sensburg, Staats- und Europarecht, 2. Aufl. 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: Sensburg, StaatsR]

Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 2010 [zitiert: Bearbeiter, in: Stern/Becker, GG]

Tschentscher, Examenskurs Grundrechte, 2002 [Tschentscher, Examenskurs]

v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar Bd. 1, 6. Aufl. 2012 [zitiert: Bearbeiter, in: v. Münch/Kunig, GG]

Wilms, Staatsrecht II, 2010 [Wilms, StaatsR II]

Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2017 [zitiert: W/H/T, PolR BW]

1. Abschnitt: Grundstudium

1.Teil: Verfassungsgrundsätze

Die tragenden Verfassungsgrundsätze (auch Staatsstrukturprinzipien genannt) sind in Art. 20 GG geregelt. In Art. 20 Abs. 1 GG heißt es: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Daraus folgen die Grundsätze der „Republik“ sowie das Demokratie-, Sozialstaats- und Bundesstaatsprinzip. Das für die polizeiliche Ausbildung wichtigste Prinzip, das Rechtsstaatsprinzip, ist nicht genannt, kommt aber in Art. 20 Abs. 3 GG zum Ausdruck, wenn dort geregelt ist, dass die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind.

Dass diese Grundsätze konstituierend für die Verfassung unseres Landes sind, zeigt ein Blick auf die Regelung in Art. 79 Abs. 3 GG, die sog. Ewigkeitsgarantie. Dort ist geregelt, dass die in Art. 20 GG festgeschriebenen Staatsstrukturprinzipien und die in Art. 1 GG enthaltenen Garantien (insbesondere der Schutz der Menschenwürde) einer Grundgesetzänderung nicht zugänglich sind. Gleichzeitig bedeutet dies, dass alle anderen Vorschriften der Verfassung grundsätzlich mit der erforderlichen „Zwei-Drittel-Mehrheit“ in Bundestag und Bundesrat (Art. 79 Abs. 2 GG) Änderungen oder gar Streichungen erfahren können.

A.Republik

Republik ist in erster Linie als Gegensatz zur Monarchie zu verstehen, als ein Verbot der Monarchie. In einem weitverstandenen Sinn kann das republikanische Prinzip als die Verpflichtung der Staatsgewalt auf die Interessen der „res publica“, also auf das Gemeinwohl, verstanden werden¹. Diese Gemeinwohlorientierung kommt etwas klarer in den Eidesformeln von Bundespräsident, Bundeskanzler und -minister (Art. 56, 64 Abs. 2 GG) zum Ausdruck, die sich dazu verpflichten, ihre „Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen, seinen Nutzen zu mehren und Schaden von ihm abwenden“.

B.Sozialstaat

Unter einem Sozialstaat versteht man einen gemeinwohlorientierten Staat, der zur Abhilfe sozialer Not und zu einem gewissen Mindestausgleich der sozialen Verhältnisse verpflichtet ist.² Allerdings lässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber bei der Herstellung einer gerechten Sozialordnung einen sehr weiten Gestaltungsspielraum³. Dies liegt in der Natur der Sache. Zum einen sind sozialstaatliche Leistungen stark konjunkturabhängig und stehen unter dem Vorbehalt des Möglichen. Zum anderen müssen sozialrechtliche Regelungen detailliert getroffen werden, was notwendig Sache des einfachen Gesetzgebers ist. Daher bestehen grundsätzlich keine Leistungsansprüche von Bürgern, die unmittelbar mit dem grundgesetzlichen Sozialstaatsprinzip begründet werden können. Mit einer Ausnahme: Der Gesetzgeber hat – abgeleitet aus dem Sozialstaatsprinzip und der Menschenwürdegarantie, Art. 1 Abs. 1 GG – einen „sozialen Mindeststandard“ einzuhalten, der sich aber in der Verpflichtung der Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (mittels der „Hartz IV“-Leistungen) erschöpft.⁴

C.Bundesstaat

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Staatsgewalt neben der horizontalen Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative vertikal auf Bund und Länder verteilt. Dies bezeichnet man als Bundesstaatsprinzip⁵. Seinen verfassungsrechtlichen Niederschlag findet es vor allem in Art. 20 Abs. 1 GG („Die Bundesrepublik Deutschland ist ein …. Bundesstaat“). Wie der Bund haben die Länder gesetzgebende Organe (die Landtage), vollziehende Organe (an der Spitze die jeweilige Landesregierung) und Gerichte, die die Rechtsprechung ausüben. Nach Art. 30 GG sind grundsätzlich die Länder für die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig, es sei denn, das Grundgesetz trifft zugunsten des Bundes eine andere Regelung. Das Grundgesetz enthält ausführliche Vorschriften, wie die einzelnen staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern verteilt werden. Nämlich in den Regelungen des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG), in der Verwaltung (Art. 83 ff. GG), in der Rechtsprechung (Art. 92 ff. GG) sowie – im hier nicht interessierenden – Bereich des Finanzwesens (Art. 104a ff. GG).

I.Gesetzgebung

Bei der Gesetzgebung gibt es Kataloge (Art. 73, 74 GG = ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung des Bundes), die nach Sachmaterien geordnet aufzählen, in welchen Fällen der Bund für den Erlass eines Gesetzes zuständig ist⁶. Ist eine Materie nicht in einem der Kataloge genannt, bleibt es bei der grundsätzlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, vgl. Art. 70 GG.

II.Verwaltungskompetenzen

Auf der Ebene des Gesetzesvollzug, der Kernaufgabe der Verwaltung, sieht das Grundgesetz als Regelfall vor, dass Bundesgesetze von den Landesverwaltungen (und damit nicht von der Bundesverwaltung) vollzogen werden (Art. 83 GG)⁷. Daneben gibt es ausdrücklich geregelte Fälle, bei denen der Bund durch eigene Verwaltungsbehörden seine Gesetze vollziehen darf (Art. 87 ff.; Ausnahme der Bundesverwaltung). Die Länder vollziehen ihre Landesgesetze stets selbst.

III.Rechtsprechung

Auch die rechtsprechende Gewalt ist zwischen Bund und Ländern verteilt. Der Bund errichtet nur die obersten Gerichtshöfe. Das sind der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesarbeitsgericht, das Bundessozialgericht und der Bundesfinanzhof. Die Länder schaffen dagegen die Eingangsgerichte (z.B. die Verwaltungsgerichte) und die Mittelinstanzen (z.B. die Oberverwaltungsgerichte). Letzte Instanz bilden die obersten Gerichtshöfe des Bundes, die auf diese Weise bundesweit eine einheitliche Anwendung des Rechts sichern.

Eine Sonderstellung nimmt das Bundesverfassungsgericht ein. Dieses ist als „Hüter der Verfassung“ exklusiv nur für verfassungsrechtliche Streitigkeiten zuständig. Dem BVerfG kommt damit die Letztentscheidungsbefugnis über die Auslegung des Grundgesetzes zu⁸.

Das BVerfG entscheidet zum einen in Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen (etwa von Regierung und Parlament) über die Anwendung und Auslegung spezifischen Verfassungsrechts. Zum anderen gewährt es jedem Bürger mit dem Instrument der Verfassungsbeschwerde Schutz, durch die er geltend machen kann, durch staatliches Handeln in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt worden zu sein. Darüber hinaus entscheidet das Gericht über weitere ihm zugewiesene Sachverhalte, wie über die Verwirkung von Grundrechten und über die Verfassungswidrigkeit von Parteien. Mit Abstand die größte praktische Bedeutung aber hat die Verfassungsbeschwerde.⁹

Entscheidungen des BVerfG binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG). Bestimmte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere über die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsnorm, haben Gesetzeskraft (§ 31 Abs. 2 BVerfGG) und gelten daher über den Einzelfall hinaus. Ein verfassungswidriges Gesetz erklärt das Bundesverfassungsgericht im Regelfall für nichtig. Die Nichtigkeit wirkt auch in die Vergangenheit und führt rechtlich gesehen zu einem Zustand, als ob das Gesetz niemals erlassen worden wäre. Formelle Gesetze (also Parlamentsgesetze, dazu E. II. 3.) kann nur das BVerfG für grundgesetzwidrig erklären (sog. Verwerfungsmonopol)¹⁰.

D.Demokratie

I.Der Demokratiebegriff des Grundgesetzes

1.Volksherrschaft

Demokratie bedeutet Volksherrschaft¹¹. So normiert Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Der Volksbegriff bezieht sich dabei ausschließlich auf Deutsche i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG, d.h. im Wesentlichen (Ausnahmen sind die gleichgestellten Statusdeutschen¹²) auf deutsche Staatsangehörige; Ausländer gehören nicht zum Staatsvolk und sind von der Teilnahme an der demokratischen Willensbildung ausgeschlossen. Erwerb und Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit sind im Staatsangehörigkeitsgesetz geregelt.

2.Repräsentative Demokratie und freies Mandat

Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG deutet an, wie das Volk die Staatsgewalt ausübt, nämlich durch Wahlen und Abstimmungen sowie durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung. Aus dem Normtext ergibt sich die Struktur einer repräsentativen (auch indirekte oder mittelbare) Demokratie. Das bedeutet, dass politische Sachentscheidungen im Gegensatz zur direkten Demokratie nicht unmittelbar durch das Volk selbst, sondern durch gewählte Abgeordnete getroffen werden (der Willensbildungsprozess vom Volk zu den Organen erfolgt damit von „unten nach oben“). Die Abgeordneten sind nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind deshalb nicht an Aufträge und Weisungen (etwa der Partei, der sie angehören) gebunden, sondern nur ihrem Gewissen unterworfen (freies Mandat).

In Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ist auch ein plebiszitärdemokratisches Element enthalten (also ein Kennzeichen der direkten Demokratie, wie sie etwa in der Schweiz gelebt wird), wenn dort von „Abstimmungen“, also Volksabstimmungen bzw. Plebisziten, die Rede ist. Im Grundgesetz spielen Abstimmungen keine besondere Rolle und sind nur für Fälle vorgesehen, die in der Praxis niemals eintreten werden (z.B. wäre eine Volksabstimmung bei einer Neugliederung des Bundesgebietes erforderlich, vgl. Art. 29, 118, 118a GG). Allerdings enthalten einige Landesverfassungen weiterreichende, praktisch bedeutsame direkte Ausübungen des Volkswillens durch Abstimmungen (zumeist als Volksbegehren bzw. Volksentscheid bezeichnet), etwa im Freistaat Bayern.

Alle wesentlichen Entscheidungen des Gemeinwohls werden in der Bundesrepublik Deutschland von den Parlamenten (Bundestag und Landtage) getroffen. Der Bundestag etwa ist das zentrale Gesetzgebungsorgan und Kontrollorgan gegenüber der Bundesregierung. Insoweit spricht man auch von einer parlamentarischen Demokratie.

II.Demokratische Legitimation der Staatsorgane

Hoheitliche Entscheidungen müssen auf das Volk als Träger der Staatsgewalt zurückgeführt werden können. In der repräsentativen Demokratie bedeutet das, dass zwischen der Entscheidung eines Hoheitsträgers und der Parlamentswahl eine ununterbrochene Legitimationskette bestehen muss¹³.

III.Demokratische Willensbildung durch Wahlen und Parteien

1.Wahlen

Fundament der repräsentativen Demokratie sind mit Blick auf die erforderliche Legitimation allen staatlichen Handelns durch den Volkswillen die Parlamentswahlen. Das Grundgesetz statuiert für die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für die Landtags- und Kommunalwahlen die Einhaltung bestimmter Wahlrechtsgrundsätze, die unmittelbare Ausprägung des Demokratieprinzips sind. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG müssen die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt werden, wie die Übersicht genauer zeigt.

2.Parteien

Die Parteien¹⁵ sind Mittler zwischen dem Volk und den Staatsorganen, indem sie die Meinung des Volkes bündeln und Wahlvorschläge unterbreiten. Sie sind keine Staatsorgane und dürfen von diesen auch nicht finanzielle abhängig sein (Verbot staatlicher Parteienfinanzierung¹⁶). Unentbehrlich für eine demokratische Verfasstheit ist die Gründungsfreiheit (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG) und Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG). Zu letzterem gehört insbesondere die Pflicht, dass sich Staatsorgane in ihrer amtlichen Eigenschaft unabhängig von ihrer eigenen Parteimitgliedschaft neutral gegenüber den (anderen) Parteien verhalten (Neutralitätspflicht).

Parteien sind zivilrechtliche Vereinigungen.¹⁸ Sie sind als nicht wirtschaftliche Vereine organisiert; im Falle ihrer Eintragung in das Vereinsregister als rechtsfähiger Verein nach § 21 BGB, anderenfalls als nichtrechtsfähiger Verein gemäß § 54 BGB.

IV.Mehrheitsprinzip, Minderheitenschutz und wehrhafte Demokratie

1.Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

Der politische Entscheidungsprozess vollzieht sich in einer Demokratie nach dem Mehrheitsprinzip als fundamentalen Grundsatz¹⁹. Freilich gilt es sich gegen eine „Tyrannei der Mehrheit“ zu wappnen: auch die politische Herrschaftsmacht der Mehrheit muss notwendig begrenzt werden. Eine echte Demokratie zeichnet sich insbesondere im Umgang mit kritischen Stimmen aus dem Volk aus. Demokratische Volksherrschaft, bedeutet damit auch Minderheitenschutz, der im Grundgesetz an mehreren Stellen in Erscheinung tritt: Durch regelmäßig stattfindende Wahlen wird etwa der Minderheit die Möglichkeit gegeben, zur Mehrheit zu werden (Art. 39 GG) oder das Bundesstaatsprinzip erschwert es der Mehrheit, regionale Minderheiten zu beeinträchtigen (Art. 20 Abs. 1 GG).

Zentrale Garantie des Minderheitenschutzes sind aber die Grundrechte, die allen Bürgern Schutz vor Freiheits- und gleichheitswidrigen Mehrheitsentscheidungen gewährleisten sowie die Bestimmungen des Grundgesetzes zum Rechtsschutz (weisungsunabhängige, neutrale Gerichte) sowie die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 92 ff. GG). Eine herausragende Stellung in Bezug auf ihre demokratische Funktion nehmen dabei die grundrechtlichen Gewährleistungen in Art. 5 Abs. 1, 8 und 9 GG ein: Das Volk muss die Möglichkeit haben, sich ungehindert zu informieren, Meinungen zu bilden und diese – gerade auch über die Presse oder in Versammlungen – zu äußern. Aus diesem Grunde haben die Kommunikationsgrundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8 und 9 GG) für eine freiheitliche Demokratie eine „schlechthin konstituierende Bedeutung“.²⁰ Sie sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „Wesensmerkmale der Demokratie“.²¹

2.Wehrhafte Demokratie

Problematisch ist, in welchem Umfang auch Verfassungsfeinde Minderheitenschutz genießen, also solche Personen und Personengruppen, die sich gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung richten. Nach der Rechtsprechung des BVerfG weist der Begriff der freiheitlichen Demokratischen Grundordnung²² folgende Merkmale auf:

•die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten,

•die Volkssouveränität,

•die Gewaltenteilung,

•die Verantwortlichkeit der Regierung,

•die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung,

•die Unabhängigkeit der Gerichte,

•das Mehrparteienprinzip und

•die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition.

Im Grunde ist das Grundgesetz wertgebunden und tritt daher für die freiheitlich demokratische Grundordnung ein; d.h., es wehrt sich gegen ihre Gegner (wehrhafte Demokratie). Allerdings in recht beschränktem Umfang. Im Wesentlichen sieht das Grundgesetz nur folgende Instrumente vor:

•Nach Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG sind Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen, verfassungswidrig. Über ein entsprechendes Parteiverbot kann nur das BVerfG entscheiden („Parteienprivileg“). Über ein Verbot sonstiger Vereinigungen (z.B. verfassungsfeindliche rechtsradikale Wehrsportgruppen oder strafrechtswidrige Rockergruppierungen) entscheiden dagegen die zuständigen Behörden der Exekutive (das für Inneres zuständige Bundes- bzw. Landesministerium), vgl. Art. 9 Abs. 2 GG.

•Zudem können bestimmte Grundrechte verwirkt werden, wenn diese zum Kampf gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung missbraucht werden, Art. 18 GG. Auch über die Grundrechtsverwirkung kann nur das BVerfG entscheiden.

•Für Beamte besteht ein „hergebrachter Grundsatz des Beamtentums“ i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, wonach sie die Gewähr dafür bieten müssen, jederzeit für die freiheitlich demokratische Grundordnung einzutreten.²³ Dieser Grundsatz ist einfachgesetzlich in § 7 Abs. 1 Nr. 2 Beamtenstatusgesetz konkretisiert.

Diese Zurückhaltung im Grundgesetz gegenüber Verfassungsfeinden hat einen guten Grund, den Ernst Wolfgang Böckenförde auf den Punkt gebracht hat (sog. Böckenförde-Theorem): „Der freiheitliche, säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann“²⁴. Das bedeutet, dass ein freiheitlicher Staat spiegelbildlich von der demokratischen Akzeptanz seiner Bürger abhängt, die er nicht selbst beeinflussen kann, da er im Kampf gegen seine Gegner selbst Gefahr läuft, die Freiheit seiner Bürger übermäßig zu beschneiden und im „Kampf um das Gute“ zum totalitären, also nicht mehr freiheitlichen, Staat gerät.

E.Rechtsstaat

Rechtsstaat bedeutet, dass die Ausübung staatlicher Macht nur auf der Grundlage der Verfassung und im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel der Gewährleistung von Menschenwürde, Freiheit, Gerechtigkeit und Rechtssicherheit zulässig ist²⁵. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG sowie Art. 1 Abs. 3 GG enthalten mit der Gewaltenteilung und der Bindung aller Staatsgewalt an „Recht und Gesetz“ (insbes. der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) wichtige Teilelemente des Rechtsstaatsprinzips. Darüber hinaus bestehen eine Reihe weiterer Einzelausprägungen des Rechtsstaatsprinzips, die nachfolgend dargestellt werden. Grundsätzlich kann der Gedanke des Rechtsstaates nicht abschließend auf den Punkt gebracht werden. Das fundamentale Prinzip erschließt nur anhand seiner konkretisierten Ausformungen, die sich aus einer Gesamtinterpretation des Grundgesetzes ergeben.

I.Gewaltenteilung